APBN Terbatas, Pemerintah Andalkan KPBU untuk Biayai Infrastruktur Rp544 Triliun

INFRASTRUKTUR.CO.ID, JAKARTA: Pemerintah semakin mengandalkan skema Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha (KPBU) untuk menjaga kesinambungan pembangunan infrastruktur di tengah keterbatasan ruang fiskal.

Kementerian Pekerjaan Umum (PU) menargetkan proyek infrastruktur melalui skema KPBU senilai Rp544,48 triliun pada periode 2025–2029. Portofolio tersebut mencakup 11 proyek sumber daya air, 23 proyek jalan tol dan jembatan, serta 11 proyek permukiman.

Target itu menjadi penting karena kebutuhan anggaran Kementerian PU jauh lebih besar dibandingkan pagu indikatif yang tersedia.

Untuk 2027, Kementerian PU mengusulkan kebutuhan anggaran sekitar Rp219,81 triliun. Sementara itu, pagu indikatif yang dialokasikan hanya Rp98,47 triliun. Dengan demikian, terdapat kebutuhan sekitar Rp121,34 triliun yang belum tertampung.

Artinya, sekitar 55% kebutuhan anggaran Kementerian PU belum memperoleh ruang dalam pagu indikatif 2027.

Kondisi tersebut memperlihatkan semakin besarnya kesenjangan antara kebutuhan pembangunan dan kemampuan APBN membiayai proyek secara langsung.

Menteri PU Dody Hanggodo mengatakan pemerintah akan memperluas pemanfaatan KPBU agar pembangunan tetap berjalan meski ruang fiskal terbatas.

“Sesuai arahan Presiden, kami terus mendorong investasi melalui skema KPBU agar pembangunan tetap berjalan optimal.”

Namun, target Rp544,48 triliun belum dapat dibaca sebagai investasi yang sudah terealisasi. Nilai tersebut masih merupakan portofolio proyek yang berada pada berbagai tahap, mulai dari penyiapan, studi kelayakan, penjajakan pasar, transaksi, hingga konstruksi.

Karena itu, ukuran keberhasilan KPBU tidak hanya terletak pada besarnya nilai proyek yang ditawarkan, tetapi pada kemampuan pemerintah membawa proyek hingga mencapai financial close dan beroperasi secara komersial.

Kebutuhan mencari sumber pembiayaan di luar APBN semakin besar seiring meningkatnya belanja negara dan bertambahnya program prioritas pemerintah.

Dalam RAPBN 2027, pemerintah merencanakan belanja negara sebesar Rp4.097,2 triliun dengan pendapatan negara Rp3.426 triliun. Defisit anggaran ditargetkan 2,40% terhadap produk domestik bruto.

Pada saat bersamaan, pemerintah menargetkan pertumbuhan ekonomi sebesar 6% pada 2027.

Infrastruktur, perumahan dan ketahanan bencana menjadi bagian dari prioritas pembangunan. Namun anggaran juga harus dibagi untuk ketahanan pangan, energi, pendidikan, kesehatan, hilirisasi, pengentasan kemiskinan dan program sosial.

Tekanan tersebut tercermin pada struktur pagu Kementerian PU.

Dari pagu indikatif Rp98,47 triliun pada 2027, Direktorat Jenderal Prasarana Strategis memperoleh sekitar Rp31,53 triliun. Direktorat Jenderal Bina Marga mendapat Rp29,24 triliun, Direktorat Jenderal Sumber Daya Air Rp25,44 triliun, sedangkan Direktorat Jenderal Cipta Karya sekitar Rp11,07 triliun.

Dengan kebutuhan yang jauh lebih besar, pemerintah memiliki dua pilihan utama: menunda sebagian proyek atau memperbesar pembiayaan alternatif.

KPBU menjadi salah satu instrumen yang dipilih. Penggunaan KPBU tidak berarti pemerintah sepenuhnya bebas dari beban pembiayaan.

Dalam sejumlah proyek, badan usaha memang membiayai pembangunan di awal. Namun pemerintah dapat memberikan dukungan melalui berbagai instrumen, antara lain penjaminan, dukungan kelayakan dan pembayaran ketersediaan layanan atau Availability Payment.

Pada skema Availability Payment, pemerintah membayar badan usaha secara berkala setelah infrastruktur tersedia dan memenuhi standar pelayanan yang telah disepakati.

Artinya, kewajiban fiskal tidak hilang, tetapi bergeser dari belanja konstruksi di awal menjadi kewajiban pembayaran dalam jangka panjang.

Salah satu contoh adalah proyek Jalan Trans Papua ruas Jayapura–Wamena segmen Mamberamo–Elelim.

Proyek tersebut menggunakan skema KPBU dengan Availability Payment dan memiliki nilai investasi sekitar Rp3,34 triliun. Masa kerja sama berlangsung 15 tahun, terdiri atas dua tahun konstruksi dan 13 tahun masa layanan.

Skema tersebut dapat meringankan kebutuhan belanja pemerintah pada awal proyek. Namun pemerintah tetap harus memperhitungkan kewajiban pembayaran sepanjang masa kontrak.

Karena itu, peningkatan penggunaan KPBU perlu diikuti pengelolaan risiko fiskal yang ketat.

Risiko Fiskal Tetap Ada

Selain pembayaran ketersediaan layanan, pemerintah dapat memberikan penjaminan melalui PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia.

Penjaminan diperlukan untuk menanggung risiko tertentu yang berada di sisi pemerintah, seperti keterlambatan perizinan, perubahan regulasi atau kewajiban pemerintah yang tidak terpenuhi.

Instrumen tersebut penting untuk meningkatkan kepercayaan investor dan lembaga keuangan.

Namun, semakin besar proyek KPBU, semakin besar pula kebutuhan pemerintah mengelola contingent liabilities atau kewajiban kontinjensi.

Kewajiban tersebut dapat menjadi beban fiskal apabila risiko yang dijamin pemerintah benar-benar terjadi.

Karena itu, pengembangan KPBU tidak dapat hanya dinilai dari besarnya investasi yang berhasil ditarik.

Pemerintah juga harus menghitung biaya fiskal sepanjang umur proyek.

Tantangan terbesar KPBU bukan kekurangan proyek, melainkan kemampuan membuat proyek layak secara finansial.

Investor membutuhkan kepastian mengenai sumber pendapatan, tarif, jumlah pengguna, kepastian lahan, perizinan dan pembagian risiko.

Sementara itu, banyak proyek infrastruktur memiliki manfaat ekonomi besar tetapi tidak selalu memberikan tingkat pengembalian yang cukup menarik bagi swasta.

Jalan di kawasan tertinggal, misalnya, sangat dibutuhkan untuk membuka konektivitas. Namun volume kendaraan belum tentu cukup untuk menghasilkan pendapatan tol yang memadai.

Hal yang sama berlaku pada sistem penyediaan air minum. Proyek dapat memberikan manfaat sosial besar, tetapi kemampuan masyarakat membayar tarif dapat membatasi tingkat pengembalian investasi.

Dalam kondisi seperti itu, pemerintah biasanya harus memberikan dukungan tambahan agar proyek layak dibiayai.

Persoalan ini menjadi penting karena proyek yang dinilai layak secara ekonomi belum tentu layak secara finansial.

Dengan demikian, keberhasilan KPBU bergantung pada kemampuan pemerintah menyeimbangkan tiga kepentingan: kelayakan investasi, keterjangkauan layanan bagi masyarakat dan kesinambungan fiskal.

Keterbatasan fiskal tidak hanya terjadi pada pembangunan fisik.

Direktorat Jenderal Pembiayaan Infrastruktur Pekerjaan Umum (DJPI) mengusulkan kebutuhan anggaran 2027 sekitar Rp157,11 miliar. Namun pagu indikatif yang tersedia hanya sekitar Rp69,12 miliar.

Terdapat kekurangan sekitar Rp87,99 miliar.

Padahal DJPI berperan penting dalam menyiapkan proyek KPBU, mulai dari penyusunan studi awal, evaluasi kelayakan, pendampingan transaksi hingga penyiapan struktur pembiayaan.

Pada sektor sumber daya air, misalnya, pemerintah merencanakan penyusunan dan evaluasi dokumen prastudi kelayakan untuk 12 proyek serta pendampingan transaksi tujuh proyek.

Pada sektor jalan, terdapat penyusunan atau evaluasi prastudi kelayakan terhadap 12 proyek dan pendampingan transaksi empat proyek.

Kondisi tersebut menunjukkan bahwa persoalan pembiayaan tidak hanya terletak pada dana konstruksi, tetapi juga pada kualitas penyiapan proyek.

Tanpa penyiapan yang baik, proyek sulit menarik investor dan memperoleh pembiayaan dari perbankan.

Jalan Tol Jadi Uji Pasar

Sektor jalan tol menjadi salah satu area utama penerapan KPBU.

Pada 2026, Kementerian PU melakukan penjajakan pasar terhadap sejumlah proyek, antara lain Tol Pejagan–Cilacap, Bandung Intra Urban Toll Road, serta Gilimanuk–Mengwi ruas Pekutatan–Soka–Mengwi.

Penjajakan pasar bertujuan mengukur minat investor dan lembaga keuangan sebelum proyek masuk tahap transaksi lebih lanjut.

Namun, tahapan tersebut harus dibedakan dari realisasi investasi.

Market sounding belum berarti proyek mendapatkan investor. Penandatanganan kerja sama juga belum berarti pembiayaan telah tersedia.

Indikator terpenting adalah tercapainya financial close, yaitu ketika struktur pembiayaan proyek sudah disepakati dan dana siap digunakan.

Perbedaan status proyek menjadi penting karena nilai pipeline KPBU sering kali jauh lebih besar dibandingkan investasi yang benar-benar terealisasi.

Salah satu proyek KPBU yang telah beroperasi adalah Sistem Penyediaan Air Minum Semarang Barat.

Proyek dengan nilai investasi lebih dari Rp1,2 triliun itu memiliki kapasitas 1.000 liter per detik dan menggunakan skema Build-Operate-Transfer (BOT).

Penyiapan proyek dimulai pada 2012. Perjanjian kerja sama baru ditandatangani pada November 2018 dan operasi komersial dimulai pada Mei 2021.

Hingga 2025, proyek tersebut telah melayani lebih dari 40.000 sambungan rumah, dengan target sekitar 60.000 pelanggan.

Namun, operasional proyek tetap menghadapi sejumlah tantangan, antara lain kualitas air baku, kebocoran jaringan dan kebutuhan perluasan distribusi.

Kasus itu menunjukkan bahwa keberhasilan proyek KPBU tidak berhenti pada tahap pembangunan.

Kinerja layanan dan keberlanjutan pendapatan setelah proyek beroperasi juga menentukan kelayakan investasi jangka panjang.

Peningkatan penggunaan KPBU tidak berarti peran APBN berkurang sepenuhnya.

APBN tetap dibutuhkan terutama untuk proyek dengan manfaat sosial tinggi tetapi tingkat pengembalian finansial rendah.

Infrastruktur dasar di wilayah tertinggal, irigasi, pengendalian banjir, jalan non-tol dan layanan air minum bagi masyarakat berpendapatan rendah merupakan contoh proyek yang sulit sepenuhnya mengandalkan pembiayaan komersial.

Karena itu, tantangan pemerintah adalah menentukan proyek yang dapat dibiayai swasta dan proyek yang tetap membutuhkan APBN.

Apabila seleksi tidak tepat, pemerintah berisiko memberikan terlalu banyak dukungan kepada proyek yang sebenarnya layak secara komersial. Pada saat yang sama, proyek dengan manfaat sosial tinggi justru dapat kekurangan anggaran.

Target Pertumbuhan 6 Persen

Pemerintah menargetkan pertumbuhan ekonomi 6% pada 2027.

Target tersebut membutuhkan investasi produktif yang didukung infrastruktur memadai, mulai dari jalan, air, irigasi, sanitasi, perumahan hingga kawasan industri.

Namun, keterbatasan APBN membuat pemerintah harus semakin selektif menentukan prioritas pembangunan.

Dalam konteks itu, target KPBU Rp544,48 triliun menjadi bagian penting dari strategi pembiayaan infrastruktur.

Keberhasilannya akan ditentukan oleh sedikitnya empat indikator.

Pertama, jumlah proyek yang berhasil mencapai financial close. Kedua, nilai investasi swasta yang benar-benar terealisasi. Ketiga, besarnya kewajiban fiskal pemerintah selama masa kontrak. Keempat, manfaat ekonomi dan kualitas layanan yang diterima masyarakat.

Karena itu, nilai Rp544,48 triliun seharusnya tidak dibaca sebagai keberhasilan pembiayaan.

Angka tersebut masih merupakan target.

Ujian sesungguhnya adalah kemampuan pemerintah mengubah daftar proyek menjadi investasi yang benar-benar terealisasi tanpa menimbulkan beban fiskal berlebihan dan tanpa membuat tarif layanan menjadi tidak terjangkau.

Di tengah keterbatasan APBN, KPBU semakin penting bagi pembangunan infrastruktur. Namun efektivitasnya tetap bergantung pada kualitas proyek, kepastian regulasi, kemampuan pemerintah membagi risiko dan disiplin menjaga keberlanjutan fiskal.